Le second semestre 2001 représente un véritable défi

Voici le texte du rapport écrit par la délégation du FMI à l’issue de la visite de deux semaines qu’elle a effectuée au Liban début juillet : 1. La délégation a tenu des discussions approfondies avec les autorités libanaises sur (la base desquelles) elle a élaboré des estimations pour 2001 et un scénario de référence pour la période 2002-2006 qui reflète largement la vision des autorités (...). Évolution récente 2. Au cours des dernières années, la croissance réelle du PIB s’est ralentie dans un contexte d’érosion de la compétitivité externe, de flambée du déficit budgétaire et de hausse du ratio de la dette publique à un niveau exceptionnel tant au regard des normes internationales qu’au regard de l’histoire. Cette situation rend le pays très vulnérable à une perte, voire à une simple érosion, de la confiance. En effet, sur la période considérée, le taux d’augmentation des dépôts bancaires a diminué régulièrement au point que les banques commerciales ne disposent plus de ressources nouvelles en quantité suffisante pour couvrir les besoins de financement du gouvernement. 3. Ces tendances se sont aggravées au cours des cinq premiers mois de 2001, en particulier entre avril et mai. Les données disponibles pour le mois de mai montrent une accélération de la dollarisation, une monétisation du déficit budgétaire et une détérioration des réserves en devises de la Banque du Liban. Entre avril et mai, la BDL a perdu environ 500 millions de dollars de réserves brutes (soit environ 10 % de leur valeur fin mars) et 1,1 milliard de dollars de réserves nettes (soit environ la moitié de leur valeur fin mars). La situation s’est stabilisée à partir de la mi-juin, mais elle demeure très précaire. 4. Face à cette situation difficile, les autorités ont énoncé une stratégie globale qui repose sur trois piliers principaux : (a) le retour à la croissance à travers le développement du secteur privé, la privatisation, la réduction des coûts de production, la dérégulation et une plus grande ouverture commerciale ; (b) le passage d’une situation de déficit à un excédent primaire du budget grâce à des mesures qui prendront effet en 2002-2003, dont l’introduction de la TVA, l’augmentation d’autres sources de revenus et une réduction supplémentaire des dépenses ; et (c) l’utilisation des revenus des privatisations pour alléger une partie de la dette et réclamer un soutien financier extérieur afin de remplacer des emprunts chers à court terme par des emprunts à la maturité plus longue contractés à de meilleures conditions financières. L’insistance des autorités sur le rétablissement de la croissance a contribué à soutenir la confiance. De plus, le système bancaire est solide et le document d’évaluation du secteur financier a souligné les progrès réalisés en matière de contrôle bancaire. Cependant, les marchés demeurent conscients que les besoins de financement du gouvernement continuent d’augmenter et ils attendent encore d’être rassurés sur l’état d’avancement de la stratégie de privatisation, peu de progrès étant visible à ce stade. Estimations pour 2001 5. Le travail de la délégation part d’une hypothèse de croissance de 1,5 % en 2001 (...). Les indicateurs disponibles donnent des signes d’un certain retour à la croissance, mais le sentiment du secteur privé demeure prudent (...). 6. Pour aborder les prévisions budgétaires, il est nécessaire de préciser la base 2000 sur laquelle sont fondées les estimations pour 2001. Notamment, un grand volume de chèques émis à la fin de l’année 2000 n’ont pas été décaissés avant le début de l’année 2001. Ceci a donné lieu à une différence bien plus grande que d’ordinaire entre le déficit mesuré dans les comptes du gouvernement et son financement (à l’inverse, les besoins en financement ont été plus importants que prévus début 2001). La présence d’un montant important au poste autres dépenses du Trésor est une autre caractéristique du budget de l’année dernière. Ce poste a totalisé 931 milliards de livres, soit près de 4 % du PIB, sans que l’on sache complètement à quoi ces sommes ont été employées. Certaines de ces dépenses, relatives aux transferts vers les municipalités, ne sont pas appelées à se répéter. En attendant l’identification d’autres frais non renouvelables ou de réductions spécifiques, il faut tabler sur une répétition de ces dépenses en 2001. 7. Le déficit budgétaire pour 2001 (...) est estimé à 5 800 milliards de livres (22,8 % du PIB). Plus inquiétant encore, les besoins en financement de l’État, estimés à 6 300 milliards de livres, dépasseront le niveau atteint en 2000, car, comme expliqué ci-dessus, ils incluent le financement de dépenses exécutées dans le cadre du budget 2000. De plus, la délégation relève que la seconde moitié de l’année représente un véritable défi : les besoins de financement du second semestre, qui représentent environ 4 200 milliards de livres sur cette période de six mois seulement, sont environ le double de ceux du premier semestre. Il est prévu que la dette publique brute passe de 153 % du PIB fin 2000 à 176 % du PIB fin 2001. 8. La croissance monétaire s’est ralentie à un rythme annuel de 6 % au cours des cinq premiers mois de l’année. Les autorités affirment toutefois que le processus de dollarisation s’est stabilisé et elles tablent sur une accélération de la croissance de l’agrégat M3. Sur cette base, la croissance prévue de M3 est de 7 % en 2001, avec un certain déclin des avoirs extérieurs nets du secteur bancaire et, au niveau de la BDL, une position de réserves nettes faible, mais encore positive (...). 9. Les exportations ont augmenté de 5 % entre janvier et avril par rapport à la période correspondante de 2000, tandis que les importations ont augmenté de 17 %, poussées par la réduction des droits de douane effective depuis décembre 2000. Le niveau des importations devrait rester élevé pendant le reste de l’année et les prévisions tablent aussi sur une poursuite de la hausse des exportations. Une certaine augmentation des investissements étrangers directs est attendue vers la fin de l’année, en particulier dans le secteur du bâtiment, les permis de construction étant à nouveau délivrés dans l’enceinte de Solidere. Perspectives à moyen terme Orientation des politiques structurelles 10. Le gouvernement a entamé d’importantes réformes structurelles sur plusieurs fronts. Dans le domaine budgétaire, des progrès importants ont été réalisés pour la mise en œuvre de la TVA (...). Le travail préparatoire doit se poursuivre au cours des six prochains mois (et) il faudra modifier certains points de la loi sur la TVA (précisés dans l’aide-mémoire de la délégation) ; la loi sur la TVA devrait passer au Parlement le plus tôt possible ; et les réglementations de la TVA devraient être adoptées aussitôt après. Par ailleurs, le gouvernement s’est concentré sur des réformes destinées à renforcer la compétitivité, en entamant notamment la réforme de la Sécurité sociale (...) et en adoptant un nouveau code douanier (...). Le gouvernement a également réalisé des progrès notables en vue d’une adhésion à l’Organisation mondiale du commerce et de la signature d’un accord d’association avec l’Union européenne, témoignant ainsi d’une volonté de libéraliser davantage encore ses échanges commerciaux et d’accentuer son ouverture à moyen terme. En revanche, d’autres réformes destinées à réduire les coûts de production, comme la réforme du port de Beyrouth par exemple, n’ont toujours pas été mises en œuvre. 11. Les autorités se sont engagées à mener à bien le programme de privatisation (...). Une loi sur les télécommunications a été approuvée par le Conseil des ministres et se trouve actuellement devant le Parlement. Il est prévu de mettre aux enchères deux licences pour le téléphone cellulaire en janvier 2002. Cependant, la résiliation des deux contrats de BOT a été source d’incertitudes et pourrait provoquer des retards. Les autorités envisagent de créer une société Liban Telecom d’ici à la fin de l’année et de la privatiser si possible au second semestre 2002. BNP-Paribas a été retenue pour préparer une étude sur la privatisation d’EDL et une loi sur le secteur de l’énergie est actuellement en préparation. Aucune recette de privatisation n’est attendue en 2001, tandis que les coûts de restructuration de la MEA paraissent élevés. Politiques macroéconomiques 12. Les objectifs macroéconomiques du gouvernement consistent à augmenter le taux de croissance réel du PIB, de maintenir un taux d’inflation réduit, de maintenir la stabilité du taux de change, de rétablir les réserves nettes en devises à des niveaux de sécurité et de renverser l’évolution du ratio de la dette publique. Le gouvernement entend atteindre ces objectifs en préservant l’intégrité du système bancaire et en préservant l’entière convertibilité de la monnaie. Pour y parvenir, il compte poursuivre les réformes structurelles qui facilitent l’investissement et encourage la compétitivité, notamment par la dérégulation et la privatisation, et entreprendre un ambitieux effort d’ajustement budgétaire accéléré à partir de l’exercice fiscal 2002. Les recettes des privatisations seraient allouées à la réduction de la dette publique. 13. Les autorités envisagent de passer d’un déficit budgétaire primaire, estimé à 5,5 % du PIB en 2001, à un excédent primaire de 1 % du PIB en 2002. Ceci serait suivi par un nouvel ajustement visant un excédent primaire de 4 % du PIB en 2003, soit une amélioration de 9,5 points par rapport à 2001. La TVA fournirait 4 de ces 9,5 points, 3, 5 points viendraient de mesures déjà identifiées, la plus importante étant l’élimination de la subvention accordée à EDL[x]. La délégation attache de l’importance à une identification rapide des mesures budgétaires supplémentaires qui sont censées apporter le rendement restant de 2 points. Cet ajustement initial permettrait par la suite une nouvelle amélioration du solde budgétaire primaire qui serait excédentaire de 6 % du PIB d’ici à 2006. En prenant l’hypothèse d’un déclin des marges d’intérêts au cours de la période considérée, le déficit total tomberait à environ 9,5 % du PIB d’ici à 2006 et la dette publique serait stabilisée à son niveau élevé de 2001. Il faut noter que le financement prévu du déficit budgétaire comprend une marge qu’il est prévu de combler par des ressources non créatrices de dette, dont les recettes des privatisations. Les autorités s’attendent à ce que ces recettes dépassent cette marge déficitaire ce qui permettra de diminuer le ratio de la dette (...). 14. En ce qui concerne l’évolution de la liquidité, la délégation a accepté l’opinion des autorités selon lesquelles, dans le cas du Liban, il n’est pas judicieux d’interpréter M3 en se fondant uniquement sur la vitesse de circulation. Leur analyse est que M3 représente la part des banques libanaises dans plusieurs marchés de niche et que M3 augmentera parallèlement à la croissance de ces marchés et de leur part de marché. Cette croissance est selon elles d’abord poussée par la confiance et, de façon subsidiaire, par les différences de rendement. En conséquence, elles pensent que M3 dispose d’un potentiel de croissance à un taux de 5 à 10 %. Le scénario macroéconomique est fondé sur l’estimation la plus basse. À ce rythme d’expansion de la liquidité, et malgré l’ajustement budgétaire brutal, la croissance des crédits au secteur privé sera limitée et la reconstitution des réserves en devises de la BDL à partir de leur niveau de la fin 2001 ne sera pas supérieure à un milliard de dollars pendant la période considérée. Les autorités soulignent que le succès de l’application de ces réformes structurelles et de l’ambitieux plan budgétaire dans un contexte de stabilité politique et de stabilité régionale devrait provoquer une forte hausse de la confiance ce qui permettrait d’accentuer l’augmentation de M3 ouvrant ainsi la voie à davantage de crédits au secteur privé et à une reconstitution plus rapide des réserves de la BDL. 15. Il revient aux autorités de décider s’il s’agit d’une stratégie réaliste. La délégation remarque, du moins en théorie, qu’elle représente un moyen de stabiliser le poids de la dette – à un niveau extrêmement élevé toutefois – sans dépendre d’hypothèses déraisonnables en ce qui concerne la croissance de M3 et sans dépendre excessivement du volume actuel des recettes de privatisations. En ce sens, elle remplit des critères minimum de sécurité. Cependant, cette stratégie n’est pas complète, car sa contribution au renforcement de la compétitivité n’est pas claire et la réduction du stock de la dette (par opposition à sa stabilisation) dépend de recettes de privatisations incertaines. De plus, sa faisabilité repose sur des hypothèses très fortes en matière de comportement et de politique. La pierre d’angle de cette stratégie est tout d’abord un plan d’ajustement budgétaire extrêmement ambitieux dont l’application nécessitera une vision exceptionnellement claire et un degré exceptionnel de cohérence et de soutien politique. C’est un facteur positif qu’une grande partie de la réduction initiale du déficit viendra de l’introduction d’une taxe qui a été bien préparée et pour laquelle un travail préliminaire important a déjà été entrepris. Néanmoins, la délégation a ressenti un grand scepticisme en ce qui concerne le caractère réaliste du plan d’ajustement budgétaire, qui sera difficile à surmonter. Deuxièmement, une hypothèse-clé de la stratégie repose sur l’idée qu’une application résolue des réformes et de l’ajustement budgétaire alimentera la confiance des déposants de façon à ce que M3 continue de croître à un rythme soutenu, malgré un ratio élevé de dette, de faibles réserves en devises et un déclin graduel de la prime des taux d’intérêts. Troisièmement, le plan table sur une reprise de l’activité économique grâce au nouvel environnement qui sera créé par la politique du gouvernement et ce, en dépit de la surévaluation de la monnaie et du niveau élevé des taux d’intérêts réels. 16. Au total, la stratégie des autorités est très vulnérable à la variable confiance. Ceci résulte du caractère très exigeant des hypothèses sous-jacentes, car le ratio de la dette, bien que stabilisé, demeurera extrêmement élevé et parce que les réserves nettes en devises de la BDL resteront faibles par rapport aux importations ou aux engagements financiers du système. De plus, comme souligné précédemment, le second semestre 2001 sera marqué par une forte augmentation des besoins de financement du gouvernement ce qui augmentera probablement la pression sur les marchés. 17. En conséquence, la délégation encourage les autorités à entreprendre des mesures décisives rapides pour soutenir la confiance sans plus attendre. Ceci suppose : un resserrement budgétaire aussi fort que possible pour le second semestre 2001 ; l’approbation de la TVA et des lois sur les télécoms ; des progrès tangibles pour la privatisation des secteurs des télécoms et de l’énergie ; et de préciser les mesures qui demeurent à définir pour passer à un excédent budgétaire primaire en 2002 afin de les incorporer dans la loi de finances en fin d’année. Les autorités pourraient aussi envisager de renforcer leur plan en adoptant des politiques destinées à traiter le problème de la compétitivité des entreprises et à diminuer le stock de la dette ce qui diminuerait à terme la vulnérabilité de l’économie et amènerait des perspectives de croissance plus forte (...). 18. Il faudra discuter plus tard la question de savoir si le FMI peut soutenir la mise en œuvre de la stratégie du gouvernement. La réponse tiendra notamment compte des premières mesures qui auront été prises pour affirmer sa crédibilité. Le Fonds regardera aussi beaucoup plus en détail la formulation des politiques d’ajustement fiscal, de façon à mieux préciser comment réduire le stock de la dette et obtenir des assurances concrètes en ce qui concerne l’amélioration de la compétitivité (...). [x] Les autres mesures envisagées par le gouvernement, qui sont actuellement à l’étude, comprennent : la hausse du prix de l’essence, de la taxe d’enregistrement des voitures, des taxes de départ ; l’élargissement de l’assiette fiscale pour l’impôt sur le revenu ; décréter un gel des salaires nominaux pour les fonctionnaires (sauf pour les promotions).