Le budget 2020 n’a aucune légitimité

L’adoption du budget pour l’année 2020 a déjà fait couler beaucoup d’encre. Cette capacité à orienter le débat public sur une loi que tous les experts s’accordent à juger déconnectée de la réalité est en soi une preuve que le système de pouvoir en place au Liban depuis des années n’a aucune considération pour l’État de droit si ce n’est pour des raisons de pure forme.

L’adoption de la loi de finances pour 2020 relève de cette logique. Même dépourvu de toute légitimité réelle, et malgré tous les arrangements petits et grands avec la Constitution, ce texte continue de jouer jusqu’au bout la carte de la légitimité formelle. Sachant qu’en filigrane, il traduit en réalité à nouveau l’affirmation de pouvoir du système oligarchique en place.

Et ce pouvoir est en train d’imposer l’une des opérations de transfert de richesses et de revenus les plus scandaleuses de l’histoire du Liban. Car derrière le mot crise, il y a bien entendu des réalités économiques et sociales. Et la façon dont en sont répartis les coûts pour l’instant est extrêmement régressive : les catégories sociales les plus fragiles sont davantage mises à contribution que les plus aisées. Il s’agit d’écarts massifs, de nature à bouleverser tout l’équilibre social libanais.

Réaffirmation du pouvoir en place

Quelle preuve d’autorité plus flagrante que celle de l’adoption en moins de trois heures par des députés arrivés à la Chambre sous haute protection policière et militaire d’un budget pourtant censé synthétiser l’ensemble des choix de politique économique et sociale du Liban. Alors que le pays est confronté à la crise la plus grave de l’après-guerre, seule une poignée de députés ont pris parole, réduisant de facto à néant toute idée de transparence et de débat démocratique, qui sont au cœur de la responsabilité politique. Ceux qui l’ont fait ont dénoncé le texte pour le voter ensuite, faisant fi de toute cohérence. Les modalités du vote elles-mêmes étaient anticonstitutionnelles. Sans parler de la présence fantomatique du Premier ministre Hassane Diab, littéralement réduit au silence, ce qui ne présage rien de bon quant à la marge de manœuvre de son cabinet s’il obtient la confiance du Parlement.

Le spectacle institutionnel du vote du budget avait en réalité une seule fonction : rappeler à tous qui détient encore le pouvoir. Une réaffirmation d’autant plus autoritaire que ce texte, dans sa forme et son contenu, traduit justement un affaiblissement de la légitimité du pouvoir étant donné son incapacité structurelle à répondre aux besoins fondamentaux des Libanais.

Déni de réalités

La fonction première d’un budget est de définir la politique de l’État dans un cadre annuel et, sur cette base, d’autoriser la dépense publique et la collecte de l’impôt. Et non pas l’inverse comme l’ont défendu les promoteurs du texte, selon qui le vote du budget est indispensable pour assurer la légalité de la dépense publique. C’est la raison pour laquelle, aux États-Unis, lorsqu’il y a incapacité à s’entendre sur la politique budgétaire, la dépense publique est tout simplement suspendue (« shut-down »), en attendant le vote de la loi de finances.

Or, de toute évidence, le budget 2020 est dépourvu de toute vision et ne répond en rien à l’urgence de la situation. Il aurait dû être l’un des piliers d’un plan de sauvetage global. À le lire, au contraire, il n’y aurait pas de crise de balance des paiements, pas de crise de dette, pas de crise bancaire ni de crise sociale provoquée par des licenciements massifs, une dévaluation (déjà supérieure à 30 % de facto) et une inflation galopantes.

Il est vrai que le projet de loi avait été préparé par le gouvernement de Saad Hariri qui a continuellement ignoré les mises en garde des économistes, des organisations internationales ou locales, à l’instar de Kulluna Irada. Mais le texte a aussi été validé par la commission parlementaire des Finances composée des principaux partis au pouvoir, dont l’unique apport a été de rogner quelques dépenses courantes et de réviser à la baisse les recettes, sur la base de prévisions ajustées de l’administration des finances. C’est dire le décalage entre les attentes de la population et le niveau de réponse des partis au pouvoir.

À la problématique fondamentale de la dette, le budget 2020 n’apporte aucune solution, si ce n’est la fuite en avant dont le coût est de plus en plus exorbitant. C’est ainsi qu’il faut comprendre « l’arrangement » entre le ministère des Finances, l’Association des banques du Liban et la Banque centrale (BDL) qui constitue la disposition phare de la loi de finances. En vertu de cet artifice comptable, le service de la dette est réduit de moitié alors qu’aucune indication n’est donnée quant à la nature de l’opération ni bien entendu la stratégie de financement à moyen terme dans laquelle il s’inscrit. L’État et le système financier étant confrontés à une crise de liquidités et de solvabilité, le budget n’aurait jamais dû être adopté en l’absence d’un plan de restructuration de la dette.

À défaut, le texte consacre la pratique en vertu de laquelle, depuis le troisième trimestre 2018, le Trésor dépend entièrement de la BDL pour couvrir son déficit. Le recours à la monétisation de la dette publique a creusé le déficit de la Banque centrale (avec une position nette de change négative estimée à plus de 30 milliards de dollars, du jamais-vu). Si elle a pour effet de gagner du temps, cette politique de création monétaire a pour conséquence catastrophique d’accélérer l’inflation et la dévaluation.

La réduction du service de la dette représente l’essentiel de « l’effort » d’austérité. La réduction de 40 % des transferts à Électricité du Liban en constitue le deuxième facteur essentiel. Dans un contexte haussier des cours du brut et à tarifs inchangés pour la distribution du courant, cette coupe budgétaire va se traduire immanquablement par une forte hausse du rationnement. Là encore, une simple ligne budgétaire tient lieu de politique publique, ce qui témoigne d’un incroyable mépris pour les usagers concernés, alors que les Libanais sont bercés sans cesse de promesses concernant la « réforme » de ce service public de base.

Du côté des revenus, les prévisions de recettes budgétaires sont particulièrement frappantes. Le budget table sur une baisse de 29 % par rapport au budget 2019, ce qui correspondrait à une contraction à deux chiffres du PIB même si, là encore, rien dans le texte ne mentionne cette récession violente. La loi de finances aurait dû, a minima, reconnaître l’ampleur du choc économique, sans parler de la nécessité d’incorporer les politiques d’accompagnement qu’elle implique pour y faire face. Par son silence, le budget n’est que le reflet de l’indifférence de l’oligarchie au pouvoir à un appauvrissement généralisé des Libanais.

Un budget anticonstitutionnel

L’argument de la nécessité de respecter la Constitution pour procéder à ce vote ne relève quant à lui que de l’argutie juridique. Il y a bien longtemps que les leaders communautaires utilisent la Loi fondamentale comme un outil politique, au gré de leurs arrangements ou des rééquilibrages de leurs rapports de force, alors qu’elle est censée représenter la norme juridique suprême d’un État de droit.

Cela fait 25 ans que les règles constitutionnelles encadrant le vote du budget ne sont pas respectées, pas davantage que la procédure budgétaire, les standards internationaux en matière de comptabilisation et de consolidation des dépenses et de la dette publiques, sans parler de la paralysie des organes de contrôle.

Invoquer aujourd’hui la nécessité absolue de rentrer dans les clous de la Constitution aurait été crédible s’il y avait un engagement réel à honorer l’ensemble de ces conditions légales et procédurales plutôt que de se contenter du seul respect des délais, au mépris de toute autre considération. Le vote du budget de l’année 2020 est de toute façon contraire à la Constitution dès lors que son article 87, imposant l’adoption au préalable de la loi de règlement de l’année précédente, n’est pas respecté.

Quant à la question stricto sensu des délais, elle requiert une lecture constitutionnelle combinant la bonne foi, le respect de l’esprit des institutions et la prise en compte du caractère exceptionnel de la situation politique et économique. Deux articles de la Constitution entrent en jeu en l’occurrence. L’article 32 prévoit que le Parlement se réunit en séance ordinaire dédiée à l’examen du budget à partir de la mi-octobre. L’article 69 dispose quant à lui qu’en cas de démission du gouvernement, le Parlement se réunit en séance extraordinaire jusqu’au vote de confiance en faveur d’un nouveau cabinet. Les longues vacances récurrentes à la tête de l’exécutif ont fini par imposer l’acceptation de la légifération « de nécessité », même en l’absence de gouvernement. Une pratique contestée à nouveau invoquée pour le budget 2020, en y ajoutant une nouvelle distorsion : la prétendue possibilité de réviser le budget en cours d’année à travers des lois rectificatives. Cette possibilité existe en effet, mais la Constitution encadre strictement ce type d’amendements exceptionnels et ne permet certainement pas de modifier l’ensemble du budget. Le gouvernement nouvellement formé se retrouve donc lié par une loi budgétaire qui limitera sa capacité à gérer la crise.

Une approche fondée sur la bonne foi aurait dû pousser à accélérer le vote de confiance au nouveau gouvernement chargé de présenter en urgence son plan de sortie de crise, dont le budget 2020 et la stratégie de restructuration de la dette publique, sachant que le Trésor a une importante échéance pour ses eurobonds en mars.

En avalisant implicitement l’adoption du budget 2020, le nouveau gouvernement s’inscrit d’emblée dans la continuité des précédents et signale l’étroitesse de sa marge de manœuvre. C’est la raison pour laquelle dès novembre dernier, Kulluna Irada avait appelé à la formation d’un cabinet resserré et réellement indépendant du système politique actuel, doté de pouvoirs législatifs – dont budgétaires – exceptionnels de façon transitoire afin de mettre en œuvre un plan de sauvetage en mesure de sauvegarder le tissu social libanais, de redresser son économie au plus vite et, surtout, de rétablir la confiance dans l’État et ses institutions.

Directrice des politiques publiques de Kulluna Irada.