L’accord de Doha : arrangement politique conjoncturel en situation de nécessité et sans changement constitutionnel*

1- Le caractère conjoncturel de l'accord de Doha suivant la théorie juridique de la nécessité : il est expressément précisé dans l'accord de Doha :
« (...) en considérant que tel est le moyen le plus adéquat sur le plan constitutionnel pour l'élection du chef de l'État dans ces circonstances exceptionnelles ».
La précision « sur le plan constitutionnel » et « ces » circonstances exceptionnelles (soulignée par nous dans le texte) - et non circonstances exceptionnelles tout court - est préméditée dans l'accord de Doha comme il ressort des travaux préparatoires de l'accord(1).
L'état de nécessité est notamment confirmé, sur le plan interne libanais, par l'occupation du centre-ville du 1er décembre 2006 au 22 mai 2008 ; les agressions du 8 mai 2008 ; le vacuum de la présidence de la République ; le 19e ajournement, le 13 mai 2008, de la convocation du Parlement pour l'élection présidentielle... L'accord de Doha rejoint la théorie de la « nécessité » en droit public(2), comme le souligne indirectement le président Nabih Berry, président de la Chambre, au cours de la séance parlementaire du 25 mai 2008 :
« La séance de l'élection présidentielle aujourd'hui représente le couronnement de notre entente nationale qui s'est réalisée en tant que fruit d'une conviction, d'un désir, d'un intérêt et d'une nécessité ("daroura") libanaise et arabe commune (...) »
L'émir du Qatar, cheikh Hamad ben Khalifa al-Thani, va plus loin dans la notion de nécessité :
« Nous avons atteint un seuil tel que la divergence ne se borne pas entre des parties, mais met en danger le destin de la patrie. À ce niveau du danger, où il s'agit de la sécurité de la nation plus que de la sécurité de parties, il devient impératif pour tous de trancher (...). Le vainqueur est le Liban, et le vaincu est la dissension. Voilà ce qui doit être clair pour tous aujourd'hui, demain et pour toujours. »
L'émir du Qatar ajoute :
« Je veux dire en toute équité que le système arabe a réussi à dépasser les circonstances dangereuses (zouruf al-khatar) (...) parce que, au bord du précipice, il a circonscrit le conflit et l'a dégagé du danger en direction du dialogue. »
Au cours de la proclamation de l'accord de Doha, le 21 mai 2008, et dans le procès-verbal, le chef du gouvernement, M. Fouad Siniora, souligne :
« Ce à quoi nous avons abouti est un accord dans des circonstances exceptionnelles (ittifâq istithnâ'î) et il faudra confirmer le respect de la Constitution et les règles de l'action démocratique (kawâ'ëd el-'amal el-dimouqrâti).
2- Le caractère référentiel de l'accord de Taëf, sans allusion à un changement constitutionnel : l'accord de Doha et tous les travaux préparatoires traitent du caractère référentiel de l'accord de Taëf, lequel a été officiellement approuvé par le Parlement libanais, le 5 novembre 1989, et concrétisé dans les amendements constitutionnels du 21 septembre 1990. Par contre, l'accord de Doha a simplement été considéré comme un acte à exécuter en tant que processus de négociation et consensus entre des leaders politiques, antérieurement à la séance officielle de l'Assemblée. L'accord du Phoenicia du 15/5/2008, à la veille du départ des leaders politiques à Doha, précise justement :
« En partant des principes de la Constitution libanaise et de l'accord de Taëf. »
L'accord de Doha souligne :
« Ils (les leaders au dialogue) ont réaffirmé leur attachement à la Constitution et à l'accord de Taëf. »
Le chef de l'État, dans son discours après l'élection, souligne :
« Le Liban a choisi la voie tracée par l'accord de Taëf et il est appelé à protéger cette option et à œuvrer pour sa consolidation parce qu'elle est puisée de la volonté nationale commune. »
L'émir du Qatar ne fait aucune référence, même par allusion, à un changement constitutionnel :
« Doha n'a pas fait plus que l'ouverture d'un champ de dialogue libre (sâha li-hiwâr hurr). »
Le ministre saoudien des Affaires étrangères, l'émir Saoud al-Fayçal, souligne après l'élection présidentielle du 25 mai 2008 :
« Si l'accord de Taëf a consacré la structure constitutionnelle (al-tarkîba al-doustûriyya) du Liban et de ses institutions, l'accord de Doha vient pour confirmer la voie du dialogue et du consensus en déniant la logique de la confrontation. »(3)
3- Le retour et la continuité des institutions, sans changement institutionnel : l'accord de Doha se propose de garantir la continuité des institutions, et non leur changement. Il est précisé dans l'accord du Phoenicia du 15/5/2008 :
« Assurer l'action des institutions publiques et privées (ta'mîn ‘amal al-mou'assasât al-'âmma wal-khâssa). »
Le président de la Chambre, M. Nabih Berry, qualifie l'échéance présidentielle de « fondement qui assure le retour des institutions légitimes, en tant que présence et rôle ».
4- Complémentarité de tous les alinéas de l'accord : pour éviter une tendance à isoler une clause de l'accord et à la considérer comme norme nouvelle ou précédent constitutionnel, l'accord du Phoenicia du 15/5/2008 souligne la complémentarité de tous les alinéas qui forment une intégralité :
« 7. Chaque alinéa de cet accord, et conformément à ses dispositions, a la même force et le même effet, et les parties s'engagent pleinement à l'application de toutes les clauses. »
La formation du cabinet d'union nationale (al-wihda al-wataniyya) est, par nature, une pratique conjoncturelle dans le régime constitutionnel libanais(4). Elle ne peut être instituée en norme constitutionnelle permanente, au risque de porter atteinte à plusieurs principes constitutionnels, dont le principe de « séparation des pouvoirs » et la qualité « exécutoire » (ijrâ'iya) des cabinets ministériels au Liban dans un régime à balance multiple de dix-huit communautés et dans un fédéralisme personnel. Dans un fédéralisme géographique, comme en Belgique ou en Suisse, une collégialité gouvernementale ne paralyse pas le processus décisionnel dans l'ensemble du pays(5).
L'accord de Doha a aussi prévu, en tant que consensus circonstancié, « la formation d'un gouvernement d'union nationale (houqoûmat wihda wataniyya) de 30 membres, comprenant 16 ministres représentant la majorité, 11 l'opposition et 3 le président ».
Cette clause est assortie de réserves et de conditions, présumant sans doute les risques quant à la gouvernabilité d'une telle formule si elle est érigée en système :
2 (...) « Conformément à cet accord, toutes les parties s'engagent à ne pas démissionner (du gouvernement) et à ne pas entraver l'action du gouvernement. »
L'accord de Doha souligne aussi :
« Limiter au seul État libanais l'exercice de l'autorité sécuritaire et militaire imposée aux Libanais et aux résidents. »
Quant à la clause sur la géographie électorale (le caza en tant que circonscription électorale), elle est par nature conjoncturelle, du fait que tout régime électoral, même le plus adéquat et souhaitable, doit être modifié après quelques scrutins, parce qu'il crée des spécialistes électoraux qui réussissent, moins en raison de leur popularité que de leur expertise dans la machine électorale.
5- La distinction entre pacte, Constitution et gouvernance : dans le système consensuel de gouvernement ou système parlementaire mixte comme celui du Liban, nombre d'équivoques découlent de la confusion entre pacte, Constitution et gouvernance.
Les « pactes » déterminent des principes généraux, que la « Constitution » traduit en dispositions juridiques exécutoires, alors que la « gouvernance » concerne la pratique effective du pouvoir.

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L'accord de Doha est, à coup sûr, un pacte, avec sa confirmation des principes de convivialité, de paix civile, de référence commune à l'État et au système régional arabe, sa dénégation de tout recours aux armes pour régler des conflits internes..., mais il n'est pas un pacte fondateur, suivant ses propres artisans qui se réfèrent expressément et à maintes reprises à l'accord de Taëf.

(1). Tony Atallah (dir.) et al, avec A. Messarra et Rabih Kays (coordination), « La genèse de l'accord de Doha », Beyrouth, Fondation libanaise pour la paix civile permanente et Arab Democracy Foundation, série « Documents », n° 23, 2009, 394 p.
- « Al-Hayât al-niyâbiyya » (La vie parlementaire), revue du Parlement libanais, vol. 67, juin 2008,
pp. 5-24 et 229-233.
(2). Saleh Tleiss, « Ittifâq al-Doha bayna al-dastoûr wa-mithâq al-Taëf » (L'accord de Doha entre la Constitution et le pacte de Taëf), notamment les pages sur l'état de nécessité, ap. A. Messarra et Rabih Kays (dir.), « Doha Agreement »..., op. cit., pp. 233-260.
(3). Presse du 26/5/2008.
(4). Nicolas Nassif, « La formation des cabinets ministériels au Liban », communication au colloque : « Les systèmes consensuels de gouvernement », département des sciences politiques, Université de Balamand, 7/5/2009.
(5). Notre étude : « Majorité qualifiée et processus de décision dans le régime constitutionnel libanais », 2009, 12 p.
* Le texte est une synthèse de l'ouvrage : Antoine Messarra et Rabih Kays (dir.), « Doha Agreement, May 21, 2008 », Beyrouth, Fondation libanaise pour la paix civile permanente et Arab Democracy Foundation, Librairie orientale, 400 p., mai 2009 (en arabe, avec synthèse en anglais et français).
** Professeur à l'UL et à l'USJ, coordonnateur du master en relations islamo-chrétiennes, coordonnateur des programmes de la Fondation libanaise pour la paix civile permanente, président de l'Association libanaise des sciences politiques, membre du conseil consultatif de la Fondation euro-méditerranéenne Anna Lindh pour le dialogue entre les cultures.