La légalité internationale d'une action de l'Alliance en question

La question de la légalité internationale des interventions de l’Otan hors de sa zone historique se pose avec acuité alors que l’Alliance, dont les missions seront élargies à l’occasion de son 50e anniversaire, semble de plus en plus proche de bombarder la Yougoslavie. Une telle attaque, sans autorisation explicite des Nations unies, contre un pays souverain qui n’a attaqué aucun autre État serait sans précédent pour l’Otan. La zone d’action traditionnelle de l’Otan depuis sa création le 4 avril 1949 est le territoire de ses membres. En vertu de son traité fondateur, tous ses membres s’engagent à défendre l’un des leurs en cas de menace ou d’agression. Depuis la chute du mur de Berlin (1989), qui a mis un terme à la guerre froide entre deux blocs antagonistes, l’Otan a peu à peu élargi de facto sa zone d’intervention, en menant notamment depuis fin 1995 une opération de paix en Bosnie, mais en application d’une résolution explicite de l’Onu. La question que posent aujourd’hui la crise du Kosovo et la volonté d’extension des missions de l’Alliance est tout autre : l’Otan peut-elle intervenir dans le monde sans respecter la tutelle, inscrite dans son traité, de l’Onu ? Un nouveau concept stratégique doit être adopté fin avril par les alliés afin d’entériner cette extension du rôle de l’Otan pour le XXIe siècle. Pour les Américains, l’Alliance atlantique peut se passer d’un accord de l’Onu pour une intervention dans le cadre d’un conflit localisé comme au Kosovo. Pour les Européens, une légitimité de l’Onu, dont la primauté continue à s’exercer sur l’Otan, est dans tous les cas à rechercher pour une action «hors zone». Dans le cas du Kosovo, les Européens ont depuis l’automne dernier, pour éviter «une tragédie humanitaire» au cœur de leur continent, accepté bon gré mal gré l’idée d’une intervention sans résolution explicite de l’Onu. Ils ont tous souligné que leur approche était pragmatique – la Chine et la Russie opposeraient leur veto à une éventuelle résolution de l’Onu autorisant un recours à la force au Kosovo – et «en aucun cas» ne devait servir de précédent pour de futures actions de l’Otan. Chaque pays européen, pour adopter cette attitude, a trouvé des arguments parfois différents dans des textes internationaux ou les différentes résolutions de l’Onu adoptées jusqu’à présent pour le Kosovo. Certains ont ainsi évoqué le recours à la convention internationale sur le génocide. Selon des experts de l’Onu cependant, il est peu probable juridiquement que l’on puisse qualifier de «génocide» la répression serbe, et surtout la convention ne prévoit que des sanctions pénales pour les auteurs de génocide, sans fournir de base légale pour l’intervention armée d’un État. D’autres ont parlé de leur obligation d’intervenir sur une «base humanitaire», un concept très flou qui permet toutes les interprétations possibles quant à une ingérence dans un pays souverain. Dans ce contexte, il n’est pas anodin que le secrétaire général des Nations unies Kofi Annan ait rappelé, dans un récent message à l’Otan à l’occasion de son 50e anniversaire, que, outre la primauté de son organisation sur celle de l’Otan, le traité de l’Alliance contient une réaffirmation de la foi de ses membres «dans les buts et les principes de la Charte des Nations unies». À «l’article 1», les signataires du traité «s’engagent, conformément aux stipulations de la Charte», à régler par des moyens pacifiques tous différends internationaux dans lesquels ils pourraient être impliqués, de telle manière que la paix et la sécurité internationales, ainsi que la justice, ne soient pas mises en danger”», a indiqué Kofi Annan. «Elles s’engagent aussi à s’abstenir de recourir “à la menace ou à l’emploi de la force de toute manière incompatible avec les buts des Nations unies”», a-t-il précisé.