Où en est l’Union européenne cinq ans après son ouverture à l’Est ?

Le grand élargissement de l'Union européenne de 2004 aux pays de l'Est s'est accompagné d'un discours sur l'impossibilité pour les institutions européennes de fonctionner à 25 États, et donc a priori encore moins à 27 et plus encore. Les scénarios catastrophes agités par les Cassandre lors de l'entrée de ces pays ne se sont pourtant pas réalisés. Le fonctionnement institutionnel n'a nullement été grippé par le quasi-doublement du nombre d'États membres - de 15 à 27 - qui a accru de 34 % le territoire de l'Union européenne et de 26 % sa population à près de 500 millions. « L'élargissement n'a absolument pas bloqué les institutions européennes. Celles-ci ont continué à fonctionner avec autant d'efficacité, ou du moins en rencontrant les mêmes contraintes et les mêmes difficultés que par le passé, ni plus ni moins », explique Robert Chaouad.
« Ce discours alarmiste s'inscrivait dans le débat, déjà ancien, entre approfondissement et élargissement de l'UE, et était utilisé, par ses partisans, pour renforcer les institutions et les pratiques communautaires, rappelle M. Chaouad. Néanmoins, par-delà sa réussite historique, l'élargissement massif de 2004 a été vécu, perçu et ressenti par de nombreux citoyens européens de manière négative », ajoute-t-il. L'un des symboles de cette perception négative étant la peur, dans les pays riches de l'Ouest, de voir débarquer, avec l'élargissement, des hordes de « plombiers polonais ». Ce qui n'est pas arrivé.
« L'événement que constituait l'élargissement a été en outre percuté, si l'on peut dire, par un autre événement : le rejet du traité constitutionnel européen par la France et les Pays-Bas en 2005. On a donc associé, consciemment ou inconsciemment, les deux phénomènes pour faire du premier l'une des causes potentielles du second », estime le spécialiste.
À partir de là, l'enthousiasme n'était plus au rendez-vous. La chancelière allemande vient de réclamer une « longue pause » après l'adhésion du prochain pays, la Croatie, en 2010 ou 2011, au profit du « raffermissement de l'identité et des institutions » de l'Union européenne. Pour de nombreux États, et les plus fédéralistes des Européens, la poursuite de l'extension fait craindre une dilution du caractère politique de l'UE, un arrêt de l'approfondissement des politiques communes et la victoire des partisans d'une UE reléguée au rang de simple grand marché. « La première raison à la désaffection pour les prochains élargissements tient au climat politique, économique, social et institutionnel européen actuel, peu enclin à voir l'Union européenne s'élargir à nouveau. Un élargissement qui est ressenti comme une dilution du projet européen », souligne M. Chaouad.
« Une seconde raison tient à la qualité des futurs entrants. Si l'élargissement aux pays balkaniques est en cours, à des stades et des rythmes différents, lorsque l'on parle d'élargissement actuellement, tous les regards se tournent vers la Turquie. Dès lors, parler maintenant d'élargissement, c'est surtout réduire la question à l'intégration de la Turquie. Alors que l'élargissement aux États des Balkans n'est pas réellement une source d'interrogation, en revanche, avec la Turquie, de nombreux acteurs européens ainsi que les discours se crispent un peu », poursuit le chercheur.
Un point qui pose la question des frontières de l'Union européenne.

Faut-il fixer des frontières à l'UE ?
La crise économique n'a pas aidé à renforcer le camp des partisans de l'élargissement, en encourageant la tentation du repli sur soi, ainsi que l'ont illustré les récentes manifestations en Grande-Bretagne contre les travailleurs étrangers ou les polémiques autour des délocalisations industrielles vers l'Europe de l'Est.
« S'il n'est pas illégitime, pour les "Européens", de se poser la question des limites de l'UE, il importerait néanmoins surtout de reposer cette question différemment en évitant, notamment, de reconduire des schémas d'analyse et de représentations qui visent à penser les frontières de l'UE sur le modèle exclusif des frontières des États-nations. Or, actuellement, la question des frontières de l'Union européenne s'inscrit dans un débat qui entend construire une identité européenne exclusive et sûre d'elle-même. Ce qui, philosophiquement, historiquement et politiquement, ne tient pas à mon sens », estime M. Chaouad. « S'il est aisé de repérer les stratégies politiques qui entourent cette question et les usages partisans qui peuvent en être fait, il n'est pas certain, cependant, que l'UE y gagne en unité ou encore en poids politique sur la scène internationale, poursuit le spécialiste. En tout cas, cette hypothèse, assénée par ceux qui voudraient fixer des frontières à l'UE et exclure d'office tout élargissement à la Turquie, resterait à démontrer. Cette hypothèse fonctionne, d'une certaine manière, sur les mêmes ressorts alarmistes - et infondés a priori - que le discours sur le non-fonctionnement des institutions d'une Union élargie. On a vu, après coup, que ce discours ne se vérifiait pas », affirme M. Chaouad.
Dans ce contexte, à quoi faut-il s'attendre en matière d'élargissement?

Les conséquences d'un arrêt de l'élargissement
L'Allemagne a bloqué, pendant trois mois cette année, la procédure, pourtant purement technique, du dossier de candidature du Monténégro. La Slovénie gèle les négociations d'adhésion de son voisin croate en raison d'un différend frontalier. Une partie des négociations avec la Turquie est bloquée à cause du conflit avec la République de Chypre, et la Grèce menace de faire des difficultés à la Macédoine, qu'elle refuse de reconnaître sous ce nom. Quant à la Serbie (autre pays des Balkans à vouloir entrer avec l'Albanie et la Bosnie), elle attend toujours de pouvoir accéder à l'antichambre de l'UE en raison de l'opposition des Pays-Bas. Certains pays, comme la France, ont en outre prévenu qu'il n'y aurait aucun élargissement au-delà des 27 sans ratification du traité de Lisbonne, censé permettre un meilleur fonctionnement de l'UE agrandie. Un traité que les Irlandais et les Tchèques n'ont toujours pas validé.
« S'il ne devait plus y avoir d'élargissement, l'Union européenne fonctionnerait à 27 États conformément aux règles prévues actuellement par les traités. D'un point de vue fonctionnel, il n'y aurait rien de grave, cette entité continuerait à agir comme elle le fait aujourd'hui, estime M. Chaouad. Néanmoins, d'un point de vue historique, politique et symbolique, les effets seraient sensiblement différents, puisque l'UE ne s'est jamais définie comme une entité fermée. Depuis 1957, elle a fonctionné avec cette possibilité jamais remise en cause d'un élargissement à d'autres États, poursuit-il. Et la possibilité de l'élargissement a également été un moteur pour l'Union européenne, puisque cela lui a permis de jouer un rôle politique extrêmement important auprès des États qui aspiraient à intégrer l'UE, en les poussant à adopter "le modèle européen", ses normes et pratiques », souligne le chercheur.
« La politique d'élargissement peut être considérée, jusqu'à présent, comme une politique extérieure de l'UE qui a réussi, même si l'on n'insiste pas assez sur cette dimension de l'élargissement », affirme M. Chaouad.
Cependant, aujourd'hui, la question de l'arrêt de l'élargissement ne se pose pas directement pour le moment, puisque le processus est engagé avec de nombreux États et que cela va prendre du temps. « Par ailleurs, on réfléchit également à des partenariats différents avec d'autres États "voisins" de l'UE. C'est ce qui va se produire ces prochains jours avec le partenariat oriental* développé par l'Union européenne en direction de l'Arménie, l'Azerbaïdjan, la Géorgie, la Moldavie, l'Ukraine et le Bélarusse », conclut M. Chaouad.

* Le partenariat oriental, qui sera lancé le 7 mai à Prague, vise à renforcer les liens entre 6 pays de l'ex-URSS et l'Union européenne.