Budget 2021 : derrière les chiffres, l’explosion du déficit «réel»

Le premier problème est que ce projet est établi en livres libanaises, sans information sur les taux de change dollar/livre appliqués, dans un pays largement importateur, fortement dollarisé, et où coexistent de fait plusieurs taux (1500 livres le dollar à parité officielle, 3900 livres pour les retraits bancaires, 9000 livres actuellement au marché noir). Cela complique fortement la lisibilité du budget et sa traduction en dollars «réels» selon les lignes budgétaires (salaires, dépenses de fonctionnement ou d’investissement, revenus fiscaux ou des télécoms).

Devant l’absence de toute information publique sur les taux appliqués, faisons cependant l’hypothèse la plus simple, qui est que l’État ne traite pas les questions de taux de change (il laisse cela à la Banque du Liban – BDL), et perçoit ses revenus et règle ses dépenses uniquement en livres libanaises, selon les modalités usuelles.

Le total des dépenses prévues dans le projet de budget est ainsi de 18.259 milliards de livres libanaises (incluant les intérêts sur la dette, mais sans les transferts à l’EDL), pour des recettes de 13.572 milliards de livres, et un déficit de 4.687 milliards. Si ce déficit, comptabilisé en livres, semble ainsi comparable voire inférieur à ceux des années précédentes, la réalité est cependant, elle, nettement différente.

Si l’on traduit en effet ces montants en dollars «frais» (à 9000 LL/dollar), cela donne des dépenses de 2 milliards de dollars environ, des recettes de 1,5 milliard et un déficit de 500 millions de dollars. Pour comparaison, en 2018 (dernière année où le taux de change était stable à 1500 LL/dollar), les dépenses étaient de 16,5 milliards de dollars, les recettes de 10,8 milliards, et le déficit de 5,7 milliards environ. À prime abord, on pourrait donc penser que les choses se seraient améliorées depuis le début de la crise en 2019, et que l’État tente de reprendre les choses en main, avec un déficit budgétaire divisé par dix.

En réalité, il n’en est rien. La comparaison avec 2018 montre en effet, d’une part, un effondrement général de tous les chiffres et pas seulement de celui du déficit. Les dépenses comptabilisées en dollars «réels», incluant les salaires, sont ainsi divisées par 8 (du fait de la dévaluation de la livre), tandis que les intérêts sont divisés par 15, tant du fait de la dévaluation que de la cessation des paiements sur la dette extérieure de l’État (eurobonds, essentiellement en dollars) ; cependant que les recettes, incluant la TVA, sont, elles, divisées par 7 (l’on peut se demander toutefois si les services fiscaux réussiront à assurer ces revenus, les taxes et impôts étant toujours perçus pour l’instant au taux «réduit» de 1500 LL/dollar, dans une économie fortement contractée).

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En outre, et c’est là l’essentiel, ce budget, en particulier au niveau des dépenses, repose sur une hypothèse essentielle, à savoir le maintien des subventions actuelles par la BDL sur une série de produits. Si l’on chiffre ainsi les dépenses budgétées par l’État concernant ces produits (carburants, produits alimentaires, dépenses médicales, transferts à l’EDL couvrant principalement les frais de combustibles) à leur coût véritable – assumé, lui, par la BDL, et donc non visible dans ce budget, le déficit réel se rapproche alors de 2 milliards de dollars au lieu de 500 millions. Et si l’on tient en outre compte de l’impact des subventions de la BDL sur les salariés de la fonction publique (dans le sens où elles constituent une forme de salaires «implicite»), il faudrait rajouter jusqu’à 500 millions de dollars. Le déficit représenterait alors jusqu’à 65% du budget total ainsi reconstitué (contre 34% en 2018, à l’orée de la crise), un niveau jamais vu dans l’histoire récente du pays et digne de situations de guerre !

Subventions de la BDL

Avec un produit intérieur brut (PIB) qui, de 50 milliards environ en 2018, devrait se contracter à 30 milliards de dollars fin 2021 selon les évolutions projetées par la Banque mondiale (voire jusqu’à 18 milliards selon d’autres estimations), le déficit «réel» (tenant compte des subventions) se situerait alors entre 8% et 14% du PIB, à comparer avec un ratio déficit/PIB de 11,3% fin 2018 (estimé à l’époque catastrophique) - et celui de 3% considéré dans l’Union européenne comme étant un seuil à ne pas dépasser.

Il n’y a donc pas de quoi pavoiser, d’autant que ce ratio de déficit a été obtenu suite à la cessation des paiements par l’État sur sa dette extérieure, qui a fortement réduit le service de la dette en intérêts et en principal (tout en excluant le pays des marchés financiers internationaux), sans compter le report de nombreuses dépenses d’investissement et d’infrastructures, concernant notamment l’armée.

Si ce budget demeure pour l’instant à l’état d’avant-projet, et peut donc encore être modifié par le Conseil des ministres (malgré les interrogations sur ses prérogatives actuelles, puisqu’il est démissionnaire et se contente en principe d’expédier les affaires courantes) ou au Parlement, son analyse fait apparaître le double problème de l’effondrement de l’économie, qui réduit fortement les recettes potentielles, et de la réduction «artificielle» des dépenses publiques due aux subventions ; situation qui, si elle est mal gérée, peut provoquer dans le futur une véritable explosion du ratio de déficit/PIB, voire plonger le pays dans un état de stagflation (stagnation économique et inflation) particulièrement meurtrier : soit parce que les taxes devraient augmenter à un niveau insoutenable dans un contexte de crise pour combler le déficit, soit parce que la BDL devrait faire tourner la planche à billets pour financer ce déficit, provoquant une flambée de l’hyperinflation qui achèverait de paralyser l’économie réelle et de faire chuter davantage le PIB.

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En clair, sans les subventions de la BDL, le budget de l’État n’est pas tenable. Pour qu’il le soit dans les années futures, il faudrait idéalement que l’EDL bénéficie de soutiens extérieurs (par exemple via des livraisons de carburant), et que la population libanaise (incluant les salariés de l’État) bénéficie en parallèle d’un plan social d’envergure, mieux géré que l’inefficace et coûteux système des subventions actuelles, et reposant en partie sur l’aide extérieure, du type de celle déployée actuellement et de manière progressive par la Banque mondiale.

Un horizon pas totalement bouché

Pour autant, l’horizon n’est pas complètement bouché, si le pays veut bien se ressaisir. Sous l’impact de la crise, la balance des paiements a en effet subi des évolutions, qui, si elles sont menées à leur terme, peuvent faire espérer un redressement. Les importations ont en effet chuté de moitié en 2020, passant de 19 milliards à près de 10 milliards de dollars (la chute étant encore plus nette pour les importations «non-essentielles»), tandis que les exportations demeuraient, elles, relativement stables à 3,5 milliards de dollars environ, et que les envois nets de fonds en provenance de la diaspora  (entrées de fonds moins sorties) se chiffraient à 3 milliards de dollars en tenant compte uniquement du circuit bancaire officiel, sans compter les envois parallèles qui se sont sans doute multipliés en raison de la perte de confiance dans le secteur bancaire.

Le déficit courant s’est donc sensiblement réduit par rapport aux années précédentes, et se réduit encore sous l’impact des envois de la diaspora et de la chute des dépenses touristiques des Libanais à l’étranger. Mais le problème persiste   au niveau de la balance des capitaux, avec une accélération des sorties de capitaux du secteur bancaire (soit détenus en cash par la population, soit à l’étranger) depuis 2019. Vu l’effondrement de la confiance, ces capitaux ne sont ni rapatriés, ni utilisés pour la consommation (sauf parcimonieusement), ni investis dans le secteur productif ; ce qui peut handicaper toute reprise future.

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Si le projet de loi de finances 2021 comporte certains éléments louables (protection des comptes «fresh» avec une garantie à hauteur de 50.000 dollars et des autres comptes à hauteur de 300 millions de livres libanaises ; exemptions d’impôts pour les sociétés, surtout les nouvelles créations d’entreprises ; diverses aides sociales), il est donc loin de pouvoir rétablir la confiance. Pour assainir la situation, attirer l’aide étrangère et inspirer confiance aux investisseurs, le Liban doit prendre des mesures décisives, en particulier au niveau de la crise bancaire, désormais connues de tous : il reste à les appliquer. Et à trouver la volonté politique de le faire.

*Fouad Khoury Hélou est économiste, auteur de «Mondialisation : la mort d’une utopie», paru en 2017 aux éditions Calmann-Lévy