Le siège de la BDL. Photo P.H.B.
Déjà confronté à une crise sociale sans précédent – résultant notamment de la destruction soudaine des revenus et de l’épargne, d’une paralysie de l’activité économique et d’un système de protection sociale médiocre –, le Liban fait désormais face au danger d’une dégradation sociale d’une semblable ampleur pour les générations à venir.
La gravité de cette menace n’a d’égale que le sabotage des réformes par la classe politique, le budget 2022 et les propositions de loi sur le secret bancaire et le contrôle des capitaux n’en étant que les illustrations les plus récentes. Alors même que les conditions de vie se détériorent, le gouvernement a retardé l’adoption de la stratégie de protection sociale en s’engageant plutôt à la remanier. De fait, la réponse du Liban en matière de protection sociale depuis le début de la crise s’est principalement limitée à l’adoption, en juin 2021, d’une carte d’approvisionnement à destination de familles défavorisées – qui n’a pas encore été mise en œuvre – et au lancement, au bout de deux ans, du programme de filet de sécurité sociale d’urgence ESSN (Emergency Social Safety Net) financé par un prêt de la Banque mondiale.
Conscientes que la mise en place d’un véritable système étatique de protection sociale, fondé sur les droits, n’est pas dans leurs intérêts, les forces politiques traditionnelles ont évidé pendant des décennies le rôle social de l’État et capturé les canaux de distribution des avantages sociaux au profit de leurs réseaux clientélistes.
Subventions régressives
Résultat, depuis le début de la crise, elles ont effectivement « sous-traité » de facto une grande partie de l’aide sociale à la Banque du Liban (BDL), par le biais d’une subvention mal conçue du taux de change. Or non seulement ce rôle ne relève pas des attributions classiques d’une banque centrale, mais ce type d’intervention a également joué un rôle majeur dans l’épuisement des deux tiers des réserves de change du pays depuis août 2019.
Tout d’abord, la BDL a financé un programme de subventions en fournissant des lignes de crédit pour l’importation de blé, de carburant, de médicaments et d’un certain nombre de produits alimentaires, y compris la volaille et les produits laitiers, à des taux de change avantageux. Le programme a pompé, en moyenne, 286 millions de dollars par mois des réserves en devises et s’est poursuivi jusqu’en septembre 2021. Si l’opacité des comptes de la BDL rend l’estimation du coût total des subventions difficile, une étude de Karim Chehayeb publiée en 2021 par le Tahrir Institute for Middle East Policy la situe dans une fourchette située entre 6 et 12 milliards de dollars. En effet, les réserves, qui s’élevaient à 31 milliards de dollars en août 2019, ont diminué de plus de moitié au moment où la subvention à l’importation a été levée en septembre 2021, plongeant à 14,6 milliards de dollars. Une subvention qui s’est avérée non seulement coûteuse, mais aussi régressive, bénéficiant presque quatre fois plus aux ménages aisés – qui ont les moyens de consommer des produits plus coûteux – qu’aux 50 % les plus pauvres de la population, selon une étude publiée en décembre 2020 par l’Unicef.
La plateforme de change Sayrafa exploitée par la BDL fournit également un « programme » d’assistance sociale de facto, concernant les fonctionnaires à temps plein ainsi que le grand public qui a accès au système financier défaillant du pays. Ce qui était au départ une plateforme destinée à surveiller et à réguler les échanges de devises s’est ainsi transformé en une opportunité d’arbitrage pour les ménages et les entreprises, c’est-à-dire qu’ils réalisent des « gains » en achetant des dollars au taux Sayrafa et en les revendant ensuite au taux du marché noir. Depuis janvier 2022, la BDL a considérablement élargi Sayrafa en demandant aux banques commerciales de procéder à des échanges de devises sans plafond mensuel. Entre le début de l’année et le mois d’août, l’écart moyen entre le taux Sayrafa et le taux du marché était de 12 %. Cet écart a connu des fluctuations importantes, passant d’un minimum de 2 % mi-février et début mars à un maximum de 26 % une semaine après les élections de mai, ce qui a offert des possibilités d’arbitrage et de compléter les revenus décroissants des gens. Cela a néanmoins profité de manière disproportionnée à ceux qui avaient accès à d’importantes sommes d’argent en livres libanaises et aux fonctionnaires qui reçoivent leur salaire complet au taux de Sayrafa, devenant ainsi un outil sélectif de soutien au pouvoir d’achat. Sur la base des volumes d’échanges de Sayrafa et de l’écart quotidien entre les deux taux de change, la valeur potentielle de l’arbitrage de Sayrafa de la BDL, telle qu’estimée par l’équipe de The Policy Initiative, a atteint 885 millions de dollars entre janvier et août 2022. Il est frappant de constater que la perte subie par la BDL pour soutenir Sayrafa au cours de cette période est égale à environ 3,5 fois le prêt de la Banque mondiale pour le programme ESSN.
Alternative
L’alternative à cette réponse inefficace et coûteuse était pourtant évidente : une fraction du montant épuisé des réserves de change depuis août 2019, qui tourne autour de 20 milliards de dollars, aurait pu financer le filet de protection sociale proposé par l’OIT et l’Unicef, dont le coût est estimé à environ 500 millions de dollars par an, et qui aurait permis de mieux lutter contre les vulnérabilités liées notamment à l’enfance, au handicap et à la vieillesse.
La stratégie de protection sociale, que le cabinet sortant s’est engagé à modifier et à adopter dans les six mois en mai 2022, offre une base solide pour réformer le système actuel basé sur les privilèges en un système basé sur les droits. L’une des réformes vitales stipulées par la stratégie est l’introduction d’une pension obligatoire, une mesure précédemment mise en veilleuse par le Parlement. L’adoption du projet de loi sur la retraite garantirait la sécurité des revenus des retraités et contribuerait à soutenir la Caisse nationale de Sécurité sociale – le principal filet de sécurité du pays pour les travailleurs du secteur privé formel – qui est sur le point de s’effondrer.
Comme dans de nombreux autres dossiers cruciaux, la gestion effective de la question de l’aide sociale illustre à quel point la situation tragique actuelle du Liban ne résulte pas tant des contraintes techniques et financières que des choix politiques de la classe dirigeante qui continue coûte que coûte à vouloir préserver les fondements d’un système défectueux.
Ce texte est une traduction synthétique d’un article publié en anglais sur le site de TPI.
Par Sami ZOUGHAIB
Économiste et directeur de recherche au laboratoire d’idées libanais The Policy Initiative (TPI).
Par Wassim MAKTABI
Économiste et chercheur à TPI.
commentaires (1)
The governor of the Central Bank and his team who have devised these destructive financial policies should all be fired. We need a new team with a clean track record and a restructuring of BDL. Employees at BDL are the highest paid in the land. BDL costs taxpayers too much money and is not acting in the best interests of the Lebanese population. The Mikati government and his finance minister cannot raise our taxes with a retroactive effect, without giving us access to our money stuck in the banks, and providing proof of a tangible plan to restart the economy.
Mireille Kang
09 h 18, le 04 décembre 2022