Gouverner un monde, sans ordre du monde

Peut-on améliorer un ordre international pour maintenir la paix et permettre aux pays de respecter des règles communes ? C'est la question que pose Henry Kissinger dans son nouveau livre World Order. Malheureusement, ce n'est pas la bonne question.

Kissinger définit le terme « ordre du monde » comme un concept d'arrangements internationaux équitables, qui est « considéré comme applicable au monde entier ». Avant l'avènement de l'Union européenne par exemple, l'Europe concevait l'ordre du monde comme un équilibre entre les grandes puissances, dans lequel coexistaient plusieurs religions et plusieurs formes de gouvernement. En tant que civilisation et religion, l'islam envisage l'ordre du monde optimal très différemment : comme un califat où foi et gouvernement sont unis et où la paix règne dans le Dar el-islam, dans la maison de l'islam. Ce n'est certainement pas la conviction de tous les musulmans ni des gouvernements des États à majorité musulmane, mais le radicalisme adopté par des groupes comme l'État islamique cherche à diffuser non seulement des codes de conduite, mais une vision du monde tout entière.

D'après Kissinger, des conceptions rivales de l'ordre du monde apparaissent non seulement au Moyen-Orient, mais aussi en Asie. La Chine respecte actuellement les règles internationales, mais exprime de plus en plus son intention d'être traitée comme la première parmi ses pairs dans la région (de la même manière que les États-Unis ont longtemps insisté sur leur position au sein des Amériques). Mais alors que la Chine s'affirme et revendique ce qu'elle estime être sa position historique en Asie et dans le monde, combien de temps va-t-elle attendre avant d'insister pour refondre les règles internationales ?

La Russie enfreint ouvertement ces règles et ne se soucie plus de se justifier par rapport au droit international. Au lieu de cela, elle se vante de récupérer des territoires autrefois gouvernés par le Kremlin et menace de recourir à la force pour « protéger » des groupes ethniques russes contre de prétendues menaces.
Quand la Russie a annexé la Crimée en mars dernier, Kadri Liik, du Conseil européen des Affaires étrangères, a fait remarquer une nette différence dans la façon de gérer l'invasion de la Géorgie en 2008. Le gouvernement russe a essentiellement poussé la Géorgie à attaquer la première et a ensuite mis au point une justification élaborée, en vue de rendre ses actions compatibles avec le droit international. Mais cette fois, note Kadri, « Moscou a contesté l'ensemble de l'ordre européen hérité de la guerre froide ainsi que son régime réglementaire ».

Kissinger espère que ces pays et ces puissances émergentes, comme l'Inde et probablement le Brésil (il ne tient pas compte de l'Amérique latine dans son analyse des différents ordres du monde), seront en mesure de conclure un accord sur un ensemble de règles que tous considéreront comme légitimes, en maintenant de la sorte un équilibre stable du pouvoir mondial. Le principe westphalien de multiplicité sera déterminant, estime-t-il, car il sera nécessaire pour permettre aux différents pays et civilisations de fonctionner sur des principes nationaux très différents.

Cependant, un ordre mondial efficace pour le XXIe siècle doit faire beaucoup plus que garder la paix. Kissinger se concentre sur les relations interétatiques : sur la manière, du point de vue d'un pays, d'éviter la guerre avec d'autres pays tout en les dissuadant de commettre des agressions ou d'autres actions susceptibles de perturber l'équilibre des pouvoirs régionaux ou mondiaux. Pourtant un rapide coup d'œil sur les titres de l'actualité laisse penser que ce qui est le plus susceptible de tuer et de déplacer des millions (voire des centaines de millions de personnes) dans les prochaines décennies, ce sont des menaces mondiales du type des pandémies, du changement climatique, des activités terroristes ou des réseaux criminels. Mais pas une guerre entre États.

Oui, l'invasion de l'Ukraine par la Russie a causé plus de 3 000 morts. Mais les prévisions actuelles sur la propagation du virus Ebola prévoient 1 million de cas d'ici à janvier. Selon l'Organisation mondiale de la santé, l'épidémie du VIH/sida a tué 36 millions de personnes, soit environ dix millions de plus que le nombre estimé de décès militaires de la Seconde Guerre mondiale, avec 35 millions de personnes infectées.
Un grand nombre de ces menaces mondiales sont intimement liées à la guerre, mais la guerre a beaucoup plus de chances d'éclater au sein des frontières qu'à travers elles. Pensez qu'environ deux tiers de la population de la Syrie ont été déplacés par la guerre civile et que des millions de personnes vivent dans la misère des camps de réfugiés.

L'état désastreux des services de santé au Liberia et en Sierra Leone, où fait rage le virus Ebola, renvoie aux décennies d'une horrible guerre civile dans les deux pays. Les violences dans la région des Grands Lacs en Afrique, qui ont coûté des millions de vies civiles, s'enracinent dans le génocide de 1994 au Rwanda et dans l'exode massif de réfugiés hutus dans les pays voisins.
Les sécheresses et les inondations provoquées par les changements climatiques vont mettre des millions de personnes en mouvement, d'abord dans les villes surpeuplées et victimes d'incendies, puis au-delà des frontières. La Russie et le Canada seront peut-être heureux de les accueillir pour venir peupler leurs nouveaux territoires disponibles, mais beaucoup d'autres parties du monde sont déjà surpeuplées, ce qui laisse présager des conflits.

Maintenir la paix est principalement une question de restriction ou de contrainte. Une coopération mondiale efficace exige bien plus encore. Les gouvernements doivent pouvoir se réunir, ainsi que des acteurs indispensables au monde des affaires et à la société civile, afin d'adopter des plans d'action détaillés.

Ces plans exigent à leur tour un financement de la main-d'œuvre, une volonté collective et la capacité de faire appliquer la loi. Aujourd'hui pourtant, face à un virus qui tue la moitié de ceux qu'il infecte et face à la perspective qu'il puisse décimer tout une région de l'Afrique, perturber le trafic aérien et mettre en quarantaine des populations partout dans le monde, le monde n'a livré qu'une fraction de l'aide financière et matérielle nécessaire.
Nous vivons dans un monde de problèmes mondiaux et les solutions ne sont en grande partie que nationales. Le besoin d'institutions capables de répondre rapidement et efficacement, ainsi que d'administrations nationales dans des États bien gouvernés, est plus urgent que jamais. Les institutions héritées de la Seconde Guerre mondiale sont devenues insuffisantes. Il est temps de les réformer et de concevoir de nouvelles structures et de nouveaux outils afin de résoudre les problèmes mondiaux.

© : Project Syndicate, 2014.

Anne-Marie Slaughter, présidente et PDG de la New America Foundation, est l'auteure de « The Idea That Is America : Keeping Faith with Our Values in a Dangerous World ».

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