Liban : Le point sur le cumul de mandats

Lors de la proclamation des candidats du Hezbollah aux prochaines élections législatives, prévues le 6 mai prochain, le secrétaire général du parti chiite, Hassan Nasrallah, a annoncé que la prochaine législature serait caractérisée par une « séparation nette » des mandats des députés et des ministres hezbollahis.

Pourtant, au Liban, rien n’interdit à des députés d’être nommés ministres, ou à des ministres de se porter candidats à la députation. Cette possibilité de cumuler plusieurs fonctions fait d’ailleurs débat sur la scène politique. Certains responsables politiques et organisations de la société civile voient dans cette pratique une violation du principe de séparation des pouvoirs, un pilier fondamental de la démocratie, tandis que d’autres considèrent qu’une interdiction du cumul n’est pas une priorité dans le système politique actuel. Cependant, dans la plupart des démocraties parlementaires, et contrairement à ce qui se passe dans les systèmes présidentiels (comme aux États-Unis), le cumul des mandats de député et de ministre est perçu comme naturel.
Alors que se rapproche la date du scrutin, le premier depuis 2009, et que les noms et listes de candidats de chaque formation politique sont petit à petit dévoilés, L’Orient-Le Jour fait le point sur le principe du cumul de mandats afin de clarifier quelles fonctions peuvent être cumulées, selon quels textes de lois, et quelle est la position des principales formations politiques sur cette question.

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Les différents types de cumul
En politique, le cumul est généralement défini comme la multiplication, par un homme ou une femme politique, de mandats électifs. Lorsqu’un élu occupe une même fonction pour plusieurs mandats consécutifs, on parle de cumul dans le temps.

Lorsque le responsable politique occupe plusieurs fonctions à différents niveaux de pouvoir, par exemple lorsqu’il est élu, d’une part, au niveau municipal et, d’autre part, au niveau d’une autre division administrative du territoire (régional, national, etc.), on parle de cumul vertical.
Enfin, lorsque les différentes fonctions détenues par un élu sont occupées à un même niveau de pouvoir, comme cela est le cas au Liban où, au niveau national, des députés peuvent également occuper des fonctions ministérielles, on parle de cumul horizontal.

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Ce qu’en disent les lois
Pour ce qui est du cumul horizontal, la Constitution libanaise permet à un membre du Parlement d’être également en charge d’un portefeuille ministériel. « Il n’y a aucune incompatibilité entre le mandat de député et la charge de ministre. Les ministres peuvent être pris indistinctement tant dans la Chambre qu’en dehors d’elle », stipule l’article 28 du chapitre 3 de la Constitution.
La législation libanaise est plus nuancée en ce qui concerne le cumul vertical, notamment la pluralité de fonctions aux niveaux législatif et local. Une loi de 1977 liste ainsi les différentes fonctions qui sont incompatibles avec un mandat de conseiller municipal. Selon le texte de cette loi, un conseiller municipal ne peut pas occuper une position de moukhtar, de magistrat et d’agent de l’État (fonction publique). En 1997, cette loi a été amendée afin d’interdire à toute personne élue au sein d’un conseil municipal d’occuper des postes de député ou de ministre. Cette disposition a été concrétisée dans la loi électorale adoptée à la mi-juin 2017 par le Parlement. La nouvelle loi électorale contraint les présidents de municipalité désirant prendre part au scrutin législatif de 2018 à démissionner dans un délai d’un mois après la publication de la nouvelle loi dans le Journal officiel, soit le 17 juillet 2017.

Qui cumule dans le gouvernement Saad Hariri (2015-2018) ?
Dans le gouvernement actuel du Premier ministre Saad Hariri, nommé suite à l’accession à la présidence, en octobre 2015, du chef de l’État, Michel Aoun, treize ministres sur les trente que comporte le cabinet sont également députés. Il s’agit du chef de l’exécutif lui-même et des ministres de l’Éducation, Marwan Hamadé, de l’Agriculture, Ghazi Zeaïter, de la Jeunesse et des Sports, Mohammad Fneich, des Finances, Ali Hassan Khalil, de l’Industrie, Hussein Hajj Hassan, du Travail, Mohammad Kabbara, des Télécommunications, Jamal Jarrah, de l’Intérieur, Nouhad Machnouk, des Déplacés, Talal Arslane, et des ministres d’État aux Droits de la femme, Jean Oghassabian, à la Planification, Michel Pharaon, et aux Affaires des réfugiés, Mouïn Merhebi.

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Pourquoi le cumul de mandats est controversé ?
Un des principes fondamentaux de la démocratie est la séparation des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire afin d’éviter toute dérive vers un régime autoritaire. Dans une démocratie représentative, le pouvoir législatif est ainsi notamment chargé de contrôler l’exécutif. Au Liban, cette mission du législatif est décrite au chapitre 3 de la Constitution, dont l’article 37 souligne que « le droit pour tout député de mettre en cause la responsabilité des ministres est absolu durant les sessions ordinaires et extraordinaires ».

Pourtant, pour le président de la commission parlementaire de l’Administration et de la Justice, le député maronite Robert Ghanem, ce principe entrave cette mission des députés. Interrogé par L’OLJ, M. Ghanem estime que le cumul empêche les députés de remettre véritablement en cause le travail des ministres et donc ces derniers de répondre de leurs actes et d’être responsables. Il souligne dans ce cadre « la nécessité d’adopter un projet de loi interdisant le cumul des mandats de député et de ministre afin de préserver la démocratie ».

Mais pour M. Ghanem, le problème dépasse la seule question du cumul de mandats au niveau individuel. Il critique dans ce contexte le fait que « depuis des années, des gouvernements d’union nationale sont formés », c’est-à-dire des gouvernements où les principales formations politiques représentées au Parlement sont présentes, ce qui empêche une réelle surveillance du travail des ministres par la Chambre. Le gouvernement devient, de ce fait, un mini-Parlement, ce qui tend à affaiblir le rôle de l’Assemblée.
Il est rejoint sur ce point par le député Alain Aoun, membre du bloc parlementaire du Changement et de la Réforme, dont la principale composante est le Courant patriotique libre fondé par Michel Aoun. Contacté par L’OLJ, M. Aoun estime que, « comme il n’y a pas, dans le système libanais, d’opposition et de majorité, la surveillance de l’exécutif se fait sur une base interministérielle et ne peut donc pas être renforcée uniquement par une interdiction du cumul ».

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Les projets de loi (inaboutis) pour interdire le cumul horizontal
En 1996, une proposition de loi interdisant le cumul a été présentée par le ministre Chawki Fakhoury mais a été délaissée par la Chambre.
En 2008, le bloc parlementaire du Changement et de la Réforme a rédigé une nouvelle proposition de loi interdisant le cumul via un amendement des articles 28 et 41 de la Constitution (ce dernier régulant le remplacement des députés en cas de vacance). Le texte proposait que si un député était choisi par les consultations parlementaires pour occuper un poste de ministre, il devait abandonner la députation et être remplacé par un suppléant, qu’il choisirait lui-même sur sa liste électorale.

Ce texte avait été discuté en commission parlementaire. Puis, en novembre 2011, il a été approuvé par le gouvernement de Nagib Mikati qui a toutefois amendé le texte afin d’en exclure le Premier ministre. Si la loi avait été adoptée, le chef de l’exécutif aurait été le seul membre du gouvernement à pouvoir exercer une fonction de député.
En août 2012, le projet de loi a été soumis à la commission de l’Administration et de la Justice, dont le président, Robert Ghanem, avait alors estimé que pour atteindre son objectif premier, c’est-à-dire le renforcement de la capacité des députés à contrôler le travail du gouvernement, la loi devait être assortie de réformes électorales assurant une meilleure représentativité de la population, selon les procès-verbaux des réunions de la commission publiées sur le site du Parlement. Pour M. Ghanem, dans le système politique libanais, un ministre, même s’il n’est pas député, « continuera à rendre des services au bloc auquel il doit sa nomination », ce qui annulerait les effets de l’interdiction de cumul. La loi n’a jamais été approuvée par la commission et n’a donc jamais été votée au Parlement.

Qu’en pensent les principales formations politiques ?
Depuis les années 70, le non-cumul des mandats fait partie des revendications de plusieurs formations politiques, notamment le Parti démocrate (fondé en 1969 par Émile Bitar, Bassem el-Jisr, Joseph Moughaizel) qui en avait alors fait son cheval de bataille.
Une source proche du Parti socialiste progressiste, dirigé par le leader druze Walid Joumblatt, indique à L’OLJ que l’interdiction du cumul faisait également partie du programme politique du parti depuis sa fondation en 1949 par Kamal Joumblatt.

À la veille des élections législatives de 2009, le Courant patriotique libre avait intégré le non-cumul de mandats à son programme électoral, affirmant que « la possibilité de cumuler des fonctions ministérielles et parlementaires va à l’encontre du principe démocratique qui est basé sur la séparation des pouvoirs ». Interrogé sur l’application de ce principe lors du prochain scrutin, le député Alain Aoun explique que le CPL n’a « pas encore de position claire à ce sujet », évoquant une éventuelle « flexibilité » de ce principe.
Une source du courant du Futur (de Saad Hariri) indique, pour sa part, que la question du cumul est actuellement à l’étude au sein du bloc et du parti mais que le débat n’a pas encore été conclu. « Si une décision devait être prise à ce sujet, le Premier ministre l’annoncera publiquement », précise la source.

Même son de cloche de la part des Kataëb et du PSP qui ont préféré ne pas prendre position quant à cette question. Une source proche de la formation druze affirme qu’il est encore « trop tôt pour prendre une décision ».
Le député Yassine Jaber, indépendant mais allié au mouvement Amal, déclare également que la formation de Nabih Berry n’a pas de position définie à ce sujet.
Une source au sein des Forces libanaises insiste, de son côté, sur l’importance d’interdire le cumul des mandats, précisant que ce principe est inscrit dans le système interne du parti depuis 2005. « L’interdiction du cumul est essentielle », assure cette source, évoquant notamment l’importance accordée par les FL au choix de ministres technocrates.

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